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Rodrigo Ghiringhelli de Azevedo
Sociólogo, jurista, professor da Escola de Direito da PUCRS e membro do Fórum Brasileiro de Segurança Pública
Nos últimos meses, o Congresso Nacional se debruçou sobre duas iniciativas legislativas de grande alcance no campo da segurança pública, ambas com origem no Poder Executivo: a Proposta de Emenda à Constituição conhecida como PEC da Segurança Pública e o Projeto de Lei nº 5582/2025, denominado no debate político como PL antifacções.
Ambas as propostas, depois de relatadas e alteradas mediante substitutivos, foram aprovadas com ampla maioria na Câmara dos Deputados, refletindo um raro consenso político em torno da necessidade de fortalecer a capacidade estatal de enfrentamento ao crime organizado. Esse consenso também dialoga com a crescente centralidade do tema da segurança pública no debate político nacional, impulsionada pela percepção social de expansão territorial de organizações criminosas e pelo impacto eleitoral que o tema passou a produzir.
O texto original da PEC foi encaminhado pelo Poder Executivo com o objetivo de fortalecer a coordenação federativa da política de segurança pública, constitucionalizando o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) e ampliando a capacidade de planejamento estratégico nacional diante da atuação interestadual e transnacional do crime organizado.
Contudo, durante sua tramitação na Câmara dos Deputados, a proposta sofreu modificações substanciais. A matéria foi analisada por Comissão Especial, tendo como relator o deputado Mendonça Filho, responsável pela elaboração do substitutivo que acabou orientando a votação final. Entre outubro e dezembro do ano passado, a comissão realizou um ciclo intenso de audiências públicas, seminários e reuniões com especialistas, gestores estaduais e representantes das instituições de segurança pública, período em que foram discutidas dezenas de propostas de alteração ao texto original encaminhado pelo Poder Executivo.
O relatório apresentado ao final desse processo incorporou diversas dessas sugestões e promoveu uma reformulação significativa da proposta inicial, ampliando o escopo da emenda constitucional para além da coordenação federativa originalmente pretendida pelo governo. O substitutivo passou a incluir dispositivos relativos à política criminal, à execução penal e ao enfrentamento das organizações criminosas, temas que extrapolavam a proposta original e que, em muitos casos, poderiam ser tratados por meio de legislação infraconstitucional. O texto resultante foi aprovado pela Câmara dos Deputados com ampla maioria e segue agora para apreciação do Senado Federal, onde ainda poderá sofrer novas alterações.
Em paralelo, o Congresso aprovou o chamado PL antifacções, que altera a Lei de Organizações Criminosas, o Código Penal, o Código de Processo Penal e a legislação de execução penal com o objetivo de ampliar os instrumentos de combate às organizações criminosas. O projeto teve tramitação marcada por sucessivas reformulações ao longo do processo legislativo, acabando por incorporar dispositivos de endurecimento penal, e foi encaminhado à sanção presidencial.
Essas duas iniciativas legislativas, embora partam de diagnósticos corretos sobre a expansão do crime organizado no país, levantam questões relevantes sobre seus efeitos institucionais para o Estado de Direito inaugurado pela Constituição de 1988, bem como sobre a coerência e a eficácia do marco normativo resultante.
Do ponto de vista constitucional, esse movimento de política criminal levanta duas preocupações principais.
Primeiro, a incorporação de diretrizes de política criminal diretamente no texto constitucional tende a reduzir a flexibilidade do sistema penal, dificultando futuras revisões legislativas baseadas em evidências empíricas e transformando opções de política criminal, que deveriam ser debatidas no plano da legislação ordinária, em comandos constitucionais de difícil revisão.
Segundo, a constitucionalização de regimes penais excepcionais pode tensionar princípios estruturantes do direito penal brasileiro, como a presunção de inocência e o princípio da individualização da pena, cuja proteção tem sido reiteradamente afirmada pelo Supremo Tribunal Federal. A experiência comparada demonstra que a flexibilização de direitos e garantias fundamentais em nome de uma suposta maior eficiência punitiva tende a produzir efeitos expansivos, abrindo caminho para novas medidas restritivas.
Esse movimento tem sido particularmente visível na América Latina nos últimos anos, com a crescente influência do chamado “modelo Bukele”, adotado em El Salvador, caracterizado pela decretação de regimes de exceção prolongados, detenções massivas com redução de garantias processuais e ampliação extraordinária do encarceramento como estratégia central de enfrentamento das organizações criminosas.
Embora esse modelo tenha produzido efeitos imediatos na redução de determinados indicadores de violência naquele país, ele também tem sido amplamente criticado por organismos internacionais e especialistas em direitos humanos devido ao enfraquecimento de garantias fundamentais e à ampliação de poderes coercitivos do Estado sem controles institucionais proporcionais. Nesse contexto regional, a introdução de dispositivos constitucionais que autorizem regimes penais mais severos ou excepcionalizados pode funcionar como porta de entrada para novas alterações legislativas na mesma direção, sem que haja clareza sobre quais seriam os limites institucionais desse processo no Brasil.
Essa dinâmica é particularmente sensível em um país no qual direitos fundamentais já enfrentam dificuldades históricas de efetivação no cotidiano das instituições penais, especialmente no funcionamento das polícias, da justiça criminal e do sistema prisional. A ampliação de instrumentos excepcionais de repressão sem a correspondente ampliação de mecanismos de controle e responsabilização institucional pode produzir efeitos indesejados sobre o equilíbrio entre eficiência repressiva e proteção de direitos que constitui um dos pilares do Estado de Direito inaugurado pela Constituição de 1988.
Talvez o aspecto mais relevante do debate legislativo recente seja o descompasso entre o diagnóstico do problema e as medidas efetivamente priorizadas pelo Congresso Nacional. Embora exista um consenso crescente sobre a complexidade do fenômeno do crime organizado contemporâneo, as respostas legislativas aprovadas até o momento tendem a privilegiar soluções de natureza essencialmente punitiva, muitas vezes desconectadas de uma estratégia mais abrangente de enfrentamento.
O crime organizado contemporâneo caracteriza-se justamente por sua capacidade de operar simultaneamente em diferentes dimensões: territorial, econômica, financeira e institucional. Trata-se de estruturas que articulam controle armado de territórios, exploração de mercados ilegais, lavagem de dinheiro em atividades formais e infiltração em instituições públicas e privadas. Entretanto, as iniciativas legislativas recentes concentraram-se sobretudo na dimensão territorial e armada do fenômeno criminal.
Ao mesmo tempo, enquanto essas iniciativas ganham destaque no debate parlamentar, o processo legislativo tem dedicado menor atenção às dimensões financeiras e econômicas do crime organizado. Essa assimetria é problemática porque a literatura internacional sobre crime organizado demonstra de forma consistente que estratégias eficazes de enfrentamento dependem fundamentalmente do fortalecimento de mecanismos de inteligência financeira e de investigações patrimoniais, capazes de desarticular os fluxos econômicos que sustentam as organizações criminosas.
Outro ponto pouco explorado no debate legislativo diz respeito justamente ao impacto dessas medidas sobre o sistema penitenciário brasileiro, dimensão que permanece relativamente periférica na discussão pública, apesar de ser central para a dinâmica contemporânea do crime organizado no país.
A ampliação de penas, o endurecimento das regras de execução penal e a criação de regimes jurídicos mais rigorosos para determinados crimes tendem a produzir, como consequência previsível, um aumento adicional da população carcerária, especialmente entre indivíduos envolvidos em posições intermediárias ou periféricas das organizações criminosas.
Essa dinâmica tem sido descrita por diversos estudos como um dos elementos centrais da “governança criminal” exercida pelas facções dentro e fora do sistema penitenciário, na medida em que o encarceramento em massa contribui para ampliar a base social dessas organizações e reforçar seus mecanismos internos de disciplina e lealdade.
O substitutivo aprovado pela Câmara na PEC da Segurança Pública reconhece parcialmente esse problema ao introduzir dispositivos voltados ao fortalecimento do sistema de políticas penais e à qualificação da gestão prisional, com especial destaque para o papel das polícias penais na administração dos estabelecimentos prisionais e na execução das políticas de segurança interna das unidades. A proposta busca conferir maior densidade institucional à gestão carcerária, reconhecendo que o funcionamento das prisões constitui uma dimensão estratégica do enfrentamento ao crime organizado.
Essa ênfase na profissionalização e no fortalecimento das polícias penais representa um avanço institucional relevante, na medida em que reconhece a necessidade de estruturas especializadas para lidar com a complexidade da gestão prisional. A ideia de integrar mais claramente a execução penal às políticas de segurança pública também responde a um diagnóstico amplamente compartilhado por gestores e pesquisadores: o de que o sistema penitenciário brasileiro foi historicamente tratado como um setor marginal das políticas públicas, com baixa capacidade administrativa e pouca integração com as demais instituições do sistema de justiça criminal.
Entretanto, embora essas mudanças representem um passo importante no reconhecimento do problema, é pouco provável que sejam suficientes, por si sós, para alterar as dinâmicas estruturais que permitem a reprodução do poder das facções dentro do sistema penitenciário, seja porque o fortalecimento institucional das polícias penais não resolve problemas estruturais como superlotação crônica, déficit de infraestrutura, escassez de pessoal qualificado e fragilidade dos mecanismos de inteligência penitenciária, seja porque a gestão carcerária está profundamente condicionada pela própria lógica de funcionamento do sistema penal. Enquanto políticas criminais continuarem a produzir fluxos crescentes de encarceramento, especialmente em contextos de prisão provisória prolongada e de expansão das penas privativas de liberdade, a capacidade administrativa do sistema penitenciário permanecerá sob pressão permanente.
É necessário considerar que o enfrentamento do crime organizado exige uma estratégia integrada que vá além da gestão interna das prisões, envolvendo o desenvolvimento de mecanismos de inteligência penitenciária, cooperação interinstitucional e controle financeiro das atividades ilícitas, capazes de interromper as conexões operacionais entre as lideranças encarceradas e as redes criminosas que continuam atuando fora dos estabelecimentos penais.
Por fim, a sobreposição normativa entre a PEC e o PL antifacções, combinada com o fato de que ambos os textos ainda podem sofrer alterações no Senado ou vetos presidenciais, cria um cenário de incerteza sobre o marco legal definitivo do combate ao crime organizado no Brasil.
De todo modo, o desafio central para os próximos anos será construir uma política criminal e de segurança pública que seja simultaneamente efetiva no enfrentamento ao crime organizado e fiel aos princípios do Estado de Direito democrático estabelecido pela Constituição de 1988. Isso exige superar a falsa dicotomia entre garantias individuais e eficiência repressiva, investindo em políticas públicas baseadas em evidências, em instituições mais profissionais e transparentes e em estratégias capazes de atingir as estruturas econômicas e organizacionais que sustentam o crime organizado no país.
